Consiglio di Stato
COMMISSIONE SPECIALE PUBBLICO
IMPIEGO
Adunanza del 15 aprile 1996
n.
1454/95 - Sezione Terza
n.
363 - Commissione Speciale Pubblico Impiego
OGGETTO:
Ministero
della difesa - Art. 10 l. 8 agosto 1990, n. 231 - Quesito concernente la
corresponsione degli emolumenti spettanti al personale militare per la
prestazione di due ore settimanali di lavoro in aggiunta all’orario previsto
per i pubblici dipendenti.
LA
COMMISSIONE SPECIALE PER QUESTIONI RELATIVE AL RAPPORTO
DI PUBBLICO IMPIEGO
Vista
la relazione n. 11242/OAP/95/401 in data 27 ottobre 1995,con la quale il
Ministero
della
difesa chiede il parere del Consiglio di Stato in ordine alla corresponsione
degli emolumenti spettanti al personale militare per la prestazione di due ore
settimanali di lavoro in aggiunta all’orario previsto per i pubblici
dipendenti di cui all’art. 10, comma 1, della legge 8 agosto 1990, n. 231;
Visto il
decreto n. 363 in data 14 febbraio 1996, con cui il Presidente del Consiglio di
Stato ha deferito l’esame dell’affare alla Commissione Speciale;
Esaminati gli
atti e udito il relatore;
PREMESSO:
Con il
quesito in oggetto l’amministrazione della Difesa chiede il parere del
Consiglio di Stato in ordine alla corresponsione anche in caso di assenza
giustificata dal servizio degli emolumenti spettanti al personale militare per
la prestazione di due ore settimanali di lavoro in aggiunta all’orario
previsto per i pubblici dipendenti di cui all’art. 10, comma 1, della legge 8
agosto 1990, n. 231.
La normativa
in questione è già stata oggetto del precedente parere di questa Commissione
Speciale n. 301 reso dall’adunanza del 3 maggio 1993, che ha negato la
computabilità del suddetto compenso ai fini pensionistici e della buonuscita.
Alla stregua
di tale pronunciamento, l'amministrazione della Difesa ha disposto che
l'emolumento in parola non debba essere corrisposto in caso di assenza
ingiustificata.
Ad avviso
dello scrivente Ministero, diversi sono i termini della questione per quanto
riguarda l'assenza giustificata (ad es., la licenza ordinaria), la quale non
potrebbe comportare la mancata corresponsione del citato compenso.
Sul punto, la
scrivente amministrazione afferma che la problematica non verte tanto sulla
natura stipendiale della provvidenza, quanto sulla accomunabilità di detto
compenso ad altre indennità continuative, come è per l'indennità militare
che, pur non pensionabile, è comunque corrisposta anche durante le assenze dal
servizio, legittimamente giustificate. Il Ministero riferisce altresì che la
linea interpretativa seguita è la medesima su cui si è mosso il Ministero
dell’interno per l'analoga provvidenza prevista dall'art. 63 della legge 1
aprile 1981, n. 121 (identità, per altro, chiaramente riconosciuta nel suddetto
parere n. 301 del Consiglio di Stato). Anche il suddetto Dicastero ha
considerato il compenso come parte integrante normale della retribuzione mensile
e, quindi, da corrispondere al personale di Pubblica Sicurezza, anche durante le
assenze legittime dal servizio, quali comandi, licenze, etc..
La suddetta
condotta amministrativa assunta dall’amministrazione della Difesa è stata però,
a seguito di verifiche ispettive, ritenuta illegittima dal Ministero del Tesoro,
che ha testualmente manifestato "l'esigenza di attuare tempestivi
interventi, disponendo, nel contempo, il recupero di tutte le somme, comunque,
indebitamente erogate".
In attesa di
un intervento definitivo - possibile solo a livello legislativo - che possa
conferire alla norma il significato voluto dalla scrivente amministrazione,
sanando ogni possibile ipotesi di danno erariale, con residuazione di efficacia
per il passato, essa ha ravvisato l'opportunità di rivolgersi nuovamente a
questo Consiglio.
CONSIDERATO:
La legge
231/90 - all'art. 10, comma 1 - ha disciplinato, per la prima volta, l'orario di
servizio del personale militare in trentasei ore settimanali più ulteriori due
ore settimanali obbligatorie, queste ultime da retribuirsi ai sensi dell'art. 5,
comma 1 del DPR 10 aprile 1987, n. 150, ovvero con le modalità del lavoro
straordinario.
La natura che
tale disposizione speciale conferisce alle due suddette ore obbligatorie è
peculiare.
Come rileva
la richiedente amministrazione, esse differiscono dal lavoro straordinario -
che, non essendo di per sé obbligatorio, ha natura di prestazione eventuale ed
obbedisce alle particolari esigenze della Amministrazione e che presuppone
peraltro la adesione volontaria del dipendente - e si pongono piuttosto come
prolungamento obbligatorio dell'attività di servizio, a fronte del quale la
legge riconosce un
compenso ulteriore rispetto alla ordinaria retribuzione mensile. Ciò allo scopo di
evitare un’alterazione dei livelli stipendiali che, essendo rapportati a sole
trentasei ore di lavoro settimanale, sono quelli propri e comuni a tutto il
pubblico impiego anche se estesi ai gradi militari che sono collocati in questi
stessi livelli stipendiali.
L’Amministrazione
riferente ha ritenuto, quindi, evidente che il compenso in argomento,
retribuendo in via stipendiale le accennate due ore aggiuntive all'orario che il
personale militare è tenuto ad espletare, possedesse tutti i caratteri della
stipendialità con relative modalità di corresponsione.
Della
suddetta natura peculiare delle due ore settimanali obbligatorie ha già dato
atto questa Commissione speciale, che, con il parere n. 301, reso dal Consiglio
di Stato nella Adunanza del 3 maggio 1993, ha riconosciuto che il compenso ad
esse relativo di cui all'art. 10, comma 1 della legge 231/90, almeno sotto il
profilo civilistico, possegga tutti i requisiti della stipendialità.
In quella
stessa occasione questa Commissione ha altresì chiarito che detto compenso non
è ricompreso tra le indennità che concorrono a formare la base pensionabile né
quella di computo della buonuscita, mancando una espressa previsione legislativa
in tal senso. Lo stesso parere ha, poi aggiunto che non trova riscontro di
legittimità l'erogazione del compenso relativo alle due ore aggiuntive “al
personale che non offre la corrispondente prestazione”. In ordine a tale
aspetto, l’Amministrazione afferma di aver ritenuto di cogliere il divieto di
corresponsione dell’emolumento in parola nel momento della sola assenza dal
servizio senza autorizzazione (che come tale comporta la irrogazione di sanzioni
disciplinari, così come, del resto, previsto nell'allegato C all’art. 65 del
Regolamento di disciplina, DPR 11 luglio 1978, n. 382), ritenendolo invece
erogabile in caso di assenza giustificata.
Tal assunto,
ad avviso della Commissione, non può essere condiviso.
Difatti, se
è pur vero che le due ore settimanali di lavoro in aggiunta all’orario
previsto per i pubblici dipendenti previste dalla l. n. 231/90 possiedono
“natura” diversa dal lavoro straordinario, poiché la legge le configura
come una prestazione lavorativa obbligatoria, la stessa legge ne equipara
espressamente le relative “modalità di corresponsione” al lavoro
straordinario. Tale equiparazione - ad avviso della Commissione Speciale - non
può non ricomprendere anche la ontologica, necessaria corrispondenza tra
retribuzione e prestazione.
Né tale
conclusione può essere messa in dubbio attraverso il richiamo, operato dalla
scrivente amministrazione, alla decisione della VI Sezione di questo Consiglio
di Stato n. 216 del 5 marzo 1986, che ha riconosciuto il compenso per lavoro straordinario come parte integrante della
retribuzione e, quindi, compatibile ai fini pensionistici quando sia
predeterminato forfettariamente e ricorrano i caratteri di obbligatorietà e
continuità della prestazione (requisiti presenti anche nel compenso di cui
all'art. 10, comma 1 della legge 231/90). Difatti, tale configurazione giuridica
del compenso per lavoro straordinario non scalfisce il principio della sua
erogabilità solo in caso di effettivo svolgimento della prestazione,
trattandosi, in quel caso come in quello in esame, di una compatibilità che si
riferisce pur sempre ad ore-lavoro effettivamente prestate.
Quanto sinora
affermato è pienamente coerente con il precedente parere di questa Commissione
Speciale n. 301 reso dall’adunanza del 3 maggio 1993, che ha negato la
computabilità del suddetto compenso ai fini pensionistici e della buonuscita.
Tra l’altro, come si è sopra accennato, il predetto parere ha anche
espressamente affermato che “il compenso relativo alle due ore aggiuntive non
va corrisposto al personale che non offre la corrispondente prestazione; ciò
indipendentemente dagli aspetti disciplinari derivanti dal mancato rispetto
della norma”. Non si può quindi, come fa la scrivente amministrazione,
assumere il dato della violazione disciplinare come dirimente ai fini della
erogabilità o meno dell’emolumento in questione: l’ammissibilità di tale
operazione è stata esclusa dal precedente parere della Commissione, che anzi ha
espressamente distinto gli aspetti disciplinari dalla corresponsione del
compenso, che va corrisposto soltanto al personale che abbia effettuato la
corrispondente prestazione.
Va, infine,
ribadito, come già fatto in occasione del parere reso in precedenza, che la
soluzione in parola prescinde, ovviamente, dall’esame degli aspetti di
costituzionalità dell’istituto del lavoro straordinario dei militari, così
come attualmente regolato, rispetto alle disposizioni dell’art. 36 Cost.,
trattandosi di questione che può essere affrontata e risolta soltanto nelle
competenti sedi giurisdizionali.
P.Q.M.
Nelle
suesposte considerazioni è il parere della Commissione Speciale per il Pubblico
Impiego del Consiglio di Stato.
Per
estratto dal verbale
IL
SEGRETARIO DELLA COMM. SPEC. P. I.
Pier
Maria COSTARELLI
V i s t o:
IL PRESIDENTE DELLA COMM. SPEC. P. I.
Alfonso QUARANTA