Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 31 dicembre 2003, n. 9276
FATTO
Con la sentenza appellata il T.A.R. dell'Emilia Romagna ha
respinto i ricorsi nr. 2078/90, 2079/90 e 766/1991 con cui l'odierna appellante
aveva gravato, rispettivamente, un provvedimento disciplinare di destituzione,
un provvedimento disciplinare di sospensione dalla qualifica ed il provvedimento
di estinzione del rapporto di impiego, tutti adottati nei suoi
confronti.
Con la stessa sentenza il T.A.R. dell'Emilia Romagna ha
dichiarato improcedibile il ricorso nr. 1812/1990 proposto dall'odierna
ricorrente in appello avverso gli stessi atti gravati successivamente con i
richiamati ricorsi nr. 2078/90, 2079/90.
La sentenza è stata appellata
dalla sig.ra Rivaroli Patrizia che contrasta le argomentazioni del T.A.R.
dell'Emilia Romagna.
L'Unità Sanitaria Locale di Pavullo nel Frignano n.
18 (oggi AUSL Modena) si è costituita per resistere all'appello.
Alla
pubblica udienza del 11 luglio 2003, il ricorso veniva trattenuto per la
decisione.
DIRITTO
L'appello è fondato, e conseguentemente vanno annullati con la
pronuncia gravata anche gli atti impugnati.
1. Con il primo motivo di
ricorso l'appellante denuncia la mancata disamina, da parte del giudice di prime
cure circa i ricorsi di primo grado nr. 2078/90 e 2079/90 R.G., dei rapporti fra
i diritti discendenti dalle previsioni costituzionali ex artt. 24 e 32,
rispettivamente diritto alla difesa e alla salute, e obblighi di fedeltà e di
riservatezza gravanti sul pubblico dipendente.
Il motivo di ricorso pone
la delicata questione concernente le relazioni fra situazioni soggettive, attive
e passive, che, in relazione ad un concreto episodio di vita, entrano in
conflitto fra loro, sì da imporre il quesito concernente quale dei "beni"
protetti abbia carattere recessivo e possa (o debba) essere sacrificato in
favore del bene ritenuto prevalente.
2. La vicenda per cui è causa vede
fronteggiarsi da un lato il diritto di difesa (nella specie da una accusa
criminale), dall'altro l'obbligo di fedeltà del lavoratore nei confronti della
parte datoriale, che si specifica ulteriormente nell'osservanza della
riservatezza sui dati appresi in occasione dello svolgimento dei propri compiti.
Pare opportuno, pertanto, definire in via preliminare i contenuti delle
situazioni soggettive appena richiamate, sulla base dell'opera di "riempimento"
di fonte giurisprudenziale e delle osservazioni della dottrina.
La
Costituzione repubblicana, accanto alle garanzie relative alla giurisdizione di
diritto oggettivo concernenti la giurisdizione (quali il principio della riserva
di giurisdizione e del giudice naturale) proclama veri e propri diritti
soggettivi; fra questi, in ordine di importanza, il diritto-potere di agire in
giudizio, proclamato dall'art. 24 Cost., nonché il conseguente diritto di difesa
definito "inviolabile" dal secondo comma del medesimo articolo. Le due
componenti, azione e difesa, danno vita alla situazione complessa denominata
"diritto alla tutela giurisdizionale", quasi ad evidenziare gli stretti legami
esistenti fra le due componenti appena richiamate. Dalla giurisprudenza
costituzionale si inferisce che il diritto di difesa fa perno sul cosiddetto
contraddittorio fra le parti, inteso quale concreta ed effettiva possibilità
accordata alle parti di tutelare le proprie ragioni, formulando domande,
eccezioni, opponendosi alle domande ed eccezioni delle altre parti, prima che il
giudice si pronunci (si vedano, per tutte, le sentenze nn. 46/1957 e 83/1969
della Corte Costituzionale). A completare il quadro, così brevemente delineato,
si affianca la previsione contenuta nell'art. 6 della Convenzione Europea per la
salvaguardia dei diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali (firmata a Roma
il 4 novembre 1950, ratificata dall'Italia con l. 4 agosto 1955 n. 848) che
contiene una norma la quale afferma, in via generale, il principio di garanzia
dei diritti di difesa dell'imputato, che deve essere posto in condizioni di
discolparsi dalle accuse che gli vengono mosse.
Sull'altro versante, tra
gli obblighi che l'impiegato è tenuto ad adempiere, l'obbligo di fedeltà, che ha
rilievo costituzionale e carattere pubblicistico, rappresenta il substrato su
cui si sviluppa l'atteggiamento spirituale che lo stesso impiegato deve avere e
conservare sempre nei confronti dell'amministrazione, dell'attività che è
chiamato a svolgere e della collettività al cui servizio egli si pone,
osservando "lealmente la Costituzione e le leggi dello Stato". Ne costituiscono
corollari il dovere di adempiere alle pubbliche funzioni "con disciplina ed
onere", l'obbligo di tenere una "condotta conforme alla dignità delle proprie
funzioni", il giuramento prestato all'atto del passaggio in ruolo, l'obbligo di
osservare il segreto d'ufficio. Ma, l'impiegato ha quale ulteriore obbligo
fondamentale quello di dedicare le sue energie lavorative alle dipendenze
dell'ente pubblico secondo canoni di particolare correttezza e diligenza,
improntati alla collaborazione con i superiori e i colleghi, nonché alla guida e
all'esempio dei dipendenti "in modo da assicurare il più efficace rendimento del
servizio" e all'obiettivo di "stabilire completa fiducia e sincera
collaborazione fra i cittadini e l'amministrazione" (artt. 54 e 98 Cost. e art.
11 e ss. t.u. delle disposizioni concernenti lo Statuto degli impiegati civili
dello Stato, approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3).
3. L'attualità
della questione è dimostrata dalla frequenza dei casi sottoposti alla
giurisdizione ordinaria e amministrativa. Pare opportuno, a tal proposito,
richiamare una recente sentenza della Corte di Cassazione chiamata a
pronunciarsi sulla legittimità di un provvedimento disciplinare adottato da un
Istituto di credito nei confronti di un proprio dirigente che nell'ambito di un
giudizio intentato avverso il datore di lavoro aveva prodotto documenti
aziendali riservati (corrispondenza e schede attinenti alla clientela) di cui
aveva la materiale disponibilità per ragioni d'ufficio. Al riguardo ha ritenuto
la Suprema Corte che l'art. 2105 c.c. non deve essere considerato come una norma
rigida; in particolare, con la sentenza della Suprema Corte, 16 maggio 1998, n.
4952, era stata sancita la riconduzione dell'art. 2105 c.c. nel novero delle
c.d. norme elastiche norme strutturate come clausole generali, "il cui contenuto
richiede giudizi di valore in sede applicativa, in quanto la gran parte delle
espressioni giuridiche contenute in norme di legge sono dotate di una certa
genericità la quale necessita, inevitabilmente, di un'opera di specificazione da
parte del giudice che è chiamato a darvi applicazione". In precedenza, peraltro,
la Corte di Cassazione con le pronunce n. 6328/1996 e n. 1144/2000, aveva
ritenuto legittimo il comportamento del lavoratore subordinato che prende nota,
eventualmente fotocopiandola, di documentazione aziendale nella propria
materiale disponibilità al fine di produrla in un giudizio a tutela dei propri
diritti. Partendo da tali presupposti, la Corte di Cassazione giunge a suggerire
una chiave di lettura del contenuto dell'obbligo di fedeltà non riferito alla
sola posizione rivestita dalla parte datoriale, ma strutturata in maniera tale
da permettere una valutazione concreta anche della posizione del lavoratore, dei
suoi comportamenti, delle situazioni che, in concreto, ne hanno caratterizzato
l'agire.
4. Dette considerazioni sono pienamente condivise dal Collegio,
il quale evidenzia che da tempo la giurisprudenza di questo Consesso è stata
chiamata a risolvere i problemi discendenti dalla ricerca di un delicato
equilibrio nei rapporti fra diritto di difesa e di azione e situazioni
soggettive confliggenti. E' necessario ricordare quanto statuito da questo
Consesso secondo cui in virtù dell'art. 16 d.lgs. n. 135 del 1999 - che integra
la previsione di cui all'art. 22, comma 3, l. 675 del 1996 - il diritto di
accesso, ancorché nella forma meno incisiva della sola visione, senza estrazione
di copia, prevale rispetto a quello sulla riservatezza anche intesa nel suo
nucleo più intimo costituito dai dati sensibili: ovviamente a condizione che la
conoscenza degli stessi sia necessaria per provvedere alla cura o difesa di
interessi giuridici (Cons. Stato, Sez. VI, 30 marzo 2001, n. 1882). In maniera
ancora più nitida è stato affermato che nel conflitto tra principio di
riservatezza o pregiudizio eventuale del terzo, ed esigenze di difesa di un
proprio diritto, deve consentirsi l'esercizio del diritto d'accesso alla
documentazione amministrativa, a garanzia di dette esigenze di difesa, sia pure
nella forma più attenuata della visione degli atti. (Cons. Stato, Sez. VI, 27
gennaio 1999, n. 65).
Orbene, nel caso che ci occupa il Collegio ritiene
che l'osservanza dell'obbligo di fedeltà dovuto dalla sig.ra Rivaroli alla
amministrazione-datore di lavoro, non poteva comportare la compressione del suo
diritto di difesa (di fonte costituzionale, come detto sopra) considerando,
inoltre, che nella vicenda in esame non si trattava (come nel riportato caso al
vaglio della Suprema Corte di Cassazione) di mera azione risarcitoria intentata
nei confronti del datore di lavoro, ma di esercizio del diritto di difesa in
relazione ad un fatto costituente reato. Se è pur vero, come è stato
correttamente affermato, che l'obbligo di fedeltà dell'impiegato non può certo
qualificarsi come sola affermazione di un principio etico, posto che alla sua
base c'è, in positivo, il dovere dell'impiegato di assolvere ai compiti del
proprio ufficio nell'interesse dell'amministrazione, e, in negativo, quello di
astenersi da qualsiasi azione o comportamento che comunque possa essere
pregiudizievole per l'amministrazione stessa, non può disconoscersi che il
concreto contenuto di tale obbligo (id est, i contegni che la parte datoriale
può esigere) dipende dall'insieme delle circostanze modali, soggettive ed
oggettive del caso concreto. Nel caso che ci occupa, pertanto, non può essere
ravvisata una violazione dell'obbligo di fedeltà (e del connesso dovere di
riservatezza) da parte della dipendente che utilizzò il materiale sottratto alla
parte datoriale per produrlo in giudizio.
5. Va inoltre accolto l'altro
motivo di ricorso proposto dall'appellante che invoca il disposto dell'art. 53
del Decreto del Presidente della Repubblica 5 aprile 1950, n. 221 - Approvazione
del regolamento per la esecuzione del decreto legislativo 13 settembre 1946, n.
233, sulla ricostituzione degli Ordini delle professioni sanitarie e per la
disciplina dell'esercizio delle professioni stesse - Capo V - il quale
stabilisce che "I ricorsi alla Commissione centrale per gli esercenti le
professioni sanitarie sono proposti dall'interessato o dal prefetto o dal
procuratore della Repubblica, nel termine di trenta giorni dalla notificazione o
dalla comunicazione del provvedimento. Il ricorso dell'interessato ha effetto
sospensivo quando sia proposto avverso i provvedimenti di cancellazione
dall'Albo o avverso i provvedimenti disciplinari, ad eccezione di quelli
previsti dai precedenti artt. 42 e 43" per dedurre l'illegittimità degli atti
impugnati. Invero risulta che il provvedimento di estinzione del rapporto di
pubblico impiego fu adottato dall'amministrazione sanitaria in data 12 febbraio
1991 e, dunque, in un tempo in cui la cancellazione dall'albo (presupposto del
provvedimento estintivo del rapporto) non era ancora definitiva, posto che il
ricorso interposto dalla sig.ra Rivaroli in data 15 marzo 1991 esplicava effetto
sospensivo dell'efficacia dell'atto gravato.
Per le ragioni esposte,
assorbito quant'altro, l'appello va accolto.
Sussistono giuste ragioni
per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione V) accoglie l'appello
e per l'effetto annulla la sentenza gravata nonché, in accoglimento del ricorso
di I grado, gli atti impugnati in tale grado.
Compensa le spese di
giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità
amministrativa.