Martedì, 8 luglio 2003

Nuove norme sulla rappresentanza militare.
Nuovo testo unificato C. 932 Molinari, C. 1718 Ramponi, C. 1822 Lavagnini, C. 1958 Deiana, C. 2063 Ascierto e C. 2193 Minniti.
 

La Commissione prosegue l'esame, rinviato, da ultimo, nella seduta del 3 luglio 2003.

Luigi RAMPONI, presidente, avverte che sono stati presentati emendamenti ed articoli aggiuntivi

Giuseppe COSSIGA (FI), relatore, come anticipato nella precedente seduta, svolgerà un intervento avente ad oggetto il complesso delle proposte emendative presentate, preannunziando la sua intenzione di chiedere un ulteriore passaggio in Comitato ristretto.

Nel ricordare che la problematica della rappresentanza militare è sentita da tutti i gruppi, rileva che sono state presentate varie proposte di legge, alcune delle quali ricalcano le linee generali del testo predisposto nella scorsa legislatura, mentre altre se ne discostano radicalmente, in particolare quelle tendenti ad una sostanziale sindacalizzazione della rappresentanza.

Ricorda quindi il complesso iter del provvedimento, che ha condotto all'adozione di un testo unificato da parte del Comitato ristretto, che in realtà non è propriamente tale considerate le radicali divergenze di impostazione tra le proposte di legge in esame, tanto è vero che il gruppo dei democratici di sinistra ha scelto di presentare un testo alternativo.

Si sofferma pertanto sui principali punti problematici scaturiti nella discussione all'interno del Comitato ristretto rispetto ai singoli articoli del testo in esame.

L'articolo 1 definisce che cosa è l'istituto della rappresentanza militare, quali sono le sue finalità ed i suoi interlocutori. Pur essendo un articolo di principio, all'interno del Comitato ristretto vi è stata una vivace discussione sulla limitazione del mandato della rappresentanza militare. Si è discusso se la rappresentanza debba occuparsi di problematiche di natura generale o possa affrontare tematiche relative al singolo, in quanto aventi un rilievo generale. Si è sostenuto che è proprio il singolo militare ad avere bisogno di maggiore tutela ed inoltre che, occupandosi di sole problematiche di natura generale, si rischierebbe di indurre il singolo a rivolgersi all'esterno. Poiché è generalmente condivisa la visione della rappresentanza come organo interno dell'amministrazione, si è convenuto sull'opportunità di inserire tra i principi generali della competenza anche la tutela del singolo, in quanto esistono casi in cui il problema di un singolo militare può avere evidenti riflessi di carattere generale.
Un altro problema concerne il significato del termine «tutela», nel senso che alla rappresentanza spetta la trattazione di problematiche generali ma anche la vera e propria tutela dei singoli militari, il che vuol dire che la valutazione sull'impatto generale delle problematiche specifiche spetta agli stessi organi della rappresentanza.

Vi è stata una forte discussione anche circa la capacità della rappresentanza di interagire con la controparte, cioè gli stati maggiori e le autorità politiche. A suo avviso, è evidente che in quanto organo interno dell'amministrazione, la rappresentanza debba avere un contatto diretto con la stessa amministrazione e quindi di fatto anche con il Governo. Rimane aperto il problema del suo rapporto con il Parlamento. Nel condividere l'esigenza di un sano rapporto di comunicazione tra Parlamento e realtà esterne, non ritiene però opportuna la formalizzazione di un rapporto di tale natura tra la rappresentanza militare e le Commissioni parlamentari, sia perché la rappresentanza è organo interno dell'amministrazione sia in via generale perché il Parlamento ha come suo interlocutore costituzionalmente definito il Governo e rientra nella sua libertà, a tutela della sua capacità di azione, stabilire quando e come creda modalità di rapporto con qualunque altro soggetto della società civile. Giudicherebbe una grave anomalia la previsione per legge di un obbligo di rapporto tra le Commissioni parlamentari e la rappresentanza militare. Si tratta di una necessità di carattere politico che non può tradursi nell'imposizione di limiti alla libera attività del Parlamento.

Altrettanto ampio e variegato è stato il dibattito sulle materie di cui il COCER può occuparsi e su quelle di cui non può occuparsi. Alcuni degli emendamenti sembrano rispondere a certe necessità mentre molti altri a suo avviso non aggiungono o tolgono granché al testo in esame.
L'articolo 2 descrive le categorie in cui sono suddivisi i militari ai fini dell'elezione dei consigli della rappresentanza. A tale proposito, secondo alcuni un'inadeguata articolazione del COCER potrebbe comportare il rischio di una predominanza delle categorie più numerose su quelle meno numerose o di una maggiore influenza degli ufficiali sui gradi inferiori.

Ribadisce che per la trattazione delle problematiche che riguardano tutti i militari è opportuno che tutti i militari intervengano, mentre per le questioni relative alle singole categorie, che non riguardano le altre, a prescindere dai numeri in gioco, non sussiste alcun rischio di influenze eccessive di altre categorie. Se il problema è di evitare che qualcuno influenzi le decisioni prese rispetto alle problematiche di altre categorie, il testo in esame è tale da fugare qualsiasi timore.

Si è altresì discusso sull'articolazione dell'importante categoria dei sottufficiali. Si dichiara disponibile ad approfondire l'opportunità di introdurre una differenziazione tra marescialli e sergenti. Così come potrebbe rendersi necessaria ed utile una rimodulazione delle categorie previste nel testo per tener conto delle esigenze dei militari di leva, degli ufficiali di complemento e dei volontari a ferma breve. Si potrebbero quindi creare due categorie, una per i marescialli e una per i sergenti.
L'articolo 3 è uno dei più complessi del testo e descrive quali sono gli organi della rappresentanza a tutti i livelli. Sono stati individuati tre livelli: uno di base, uno intermedio ed uno di vertice. In alcune disposizioni del testo qualcuno ha ritenuto di leggere una preponderanza attribuita all'azione interforze. Precisa che suo obiettivo è chiarire che esistono problematiche per loro natura interforze, cioè quelle che hanno impatto su tutti i militari, così come esistono altre problematiche specifiche di ciascuna forza armata. Ribadisce che non vi è alcuna volontà di prevedere una prevalenza di un'articolazione sull'altra. Per quanto riguarda quindi l'autonomia delle singole articolazioni, si dichiara favorevole a chiarire l'interpretazione secondo cui l'impianto della legge esprime la consapevolezza che esistono problematiche che è opportuno discutere ad un livello più basso.
Un altro punto controverso concerne il tipo di problematiche da affidare all'organo di vertice. A titolo di esempio, ricorda che secondo il comma 2 dell'articolo 3 tra tali problematiche rientrano i criteri per i trasferimenti a domanda. A suo avviso, non si deve avere alcun timore di affidare al COCER una competenza sui criteri, ma bisogna evitare che una non corretta formulazione apra la strada ad un impegno su problematiche molto specifiche, come il trasferimento del singolo militare. Tuttavia poiché la politica dei trasferimenti ha un evidente impatto generale sul personale, ritiene opportuno che il COCER si occupi dei criteri dei trasferimenti.

Per quanto riguarda la seconda parte dell'articolo 3, alcuni emendamenti sembrano ispirati dalla preoccupazione di non far torto a qualcuno usando una terminologia piuttosto che un'altra, il che vale soprattutto per la considerazione dell'Arma dei carabinieri come effettiva quarta forza armata.

Sempre a proposito degli organi centrali, si è pensato che esistono problematiche che è opportuno siano trattate a livello intermedio, come ad esempio quelle relative alla squadra navale della marina militare, che sono ben diverse da quelle della componente territoriale della stessa forza armata. Osserva che se non si prevede di risolvere le problematiche specifiche della squadra navale o delle capitanerie di porto si rischia che le stesse siano affidate o all'organismo di vertice, che è assolutamente inadeguato a comprenderle, o soltanto agli organismi di base. Ravvisa quindi l'opportunità di una forte rivisitazione dell'intera articolazione del livello intermedio, che nel testo ha una connotazione sia geografica sia specifica, che appare inadeguata a tener conto di alcune problematiche particolari.

Un altro punto oggetto di discussione è la partecipazione delle rappresentanze alla concertazione o negoziazione. Su questo aspetto il testo appare superato sia in relazione a quanto affermato dal Governo sia in riferimento alla discussione, già avviata presso le Commissioni I e IV, della proposta di legge C. 3372, recante l'istituzione del comparto autonomo per le forze di polizia e le Forze armate. Alla luce di tali elementi, ritiene che il provvedimento in esame dovrebbe affidare al Governo la definizione, attraverso un regolamento, delle modalità con cui si svolge il ruolo della rappresentanza nelle procedure di negoziazione, precisando nel testo alcuni punti fondamentali, come il riconoscimento della rappresentanza come controparte del Governo, tecnicamente supportata dall'amministrazione.

Per quanto riguarda gli emendamenti all'articolo 4, dichiara di condividere quelli che tengono conto di problematiche specifiche, ribadendo la necessità di affidare ad un organo specifico la rappresentanza delle capitanerie di porto.

L'articolo 5 descrive le competenze dei consigli di base. Si è discusso se tali organismi debbano essere coinvolti in alcune attività degli organi di vertice e quindi soprattutto se i COBAR debbano partecipare alla contrattazione gestita dal COCER. A suo avviso, mentre è chiaro che l'organo di vertice deve avere un costante contatto con la sua base elettiva per verificare il consenso alle ipotesi sul tavolo delle trattative, solleva forti dubbi su un coinvolgimento istituzionale dei COBAR. Da questo punto di vista, il problema vero concerne l'esistenza di una contrattazione a livello locale.

Giuseppe LUMIA (DS-U) osserva che accanto ad una contrattazione a livello centrale esiste un livello di contrattazione decentrata che affronta problematiche di livello locale, come quelle riguardanti gli incentivi alla produttività.

Luigi RAMPONI, presidente, non condivide tale interpretazione.

Giuseppe COSSIGA (FI), relatore, si tratta di una tematica discussa all'interno del Comitato ristretto ma che non figura né nel testo né negli emendamenti presentati.

Luigi RAMPONI, presidente, condivide la valutazione del relatore circa l'inopportunità di affrontare nell'ambito del provvedimento in esame il tema della partecipazione della rappresentanza alla contrattazione, che è oggetto della proposta di legge C. 3372, il cui iter è già avviato presso le Commissioni riunite I e IV.

Giuseppe LUMIA (DS-U) sottolinea che per il suo gruppo è inaccettabile espungere da una legge sulla rappresentanza la parte relativa alla contrattazione. Il primo nodo da sciogliere è l'esistenza di una contrattazione a livello locale e poi la previsione di una partecipazione dei COBAR a tale livello.

Luigi RAMPONI, presidente, ricorda che la Commissione è ancora in attesa di ascoltare il parere del COCER sul testo in esame.

Giuseppe COSSIGA (FI), relatore, ribadisce che a suo avviso il provvedimento in esame dovrebbe definire a livello di principio come la rappresentanza partecipa alle procedure di concertazione e contrattazione, ma le modalità specifiche con le quali si sviluppa tale attività dovrebbero essere riservate ad altri atti.

Stigmatizza peraltro l'atteggiamento del gruppo dei democratici di sinistra che, pur partecipando ai lavori del Comitato ristretto, ha ritenuto di presentare un testo alternativo anziché fornire un contributo attraverso proposte emendative.

Giuseppe LUMIA (DS-U) fa presente che il suo gruppo, dopo aver assunto un atteggiamento molto costruttivo in Comitato ristretto, si è trovato di fronte ad un testo che ha giudicato assolutamente non condivisibile e non suscettibile di modifiche migliorative. Pertanto, ha compiuto una valutazione politica che ha indotto alla presentazione di un testo alternativo. Peraltro rileva con soddisfazione che molte delle questioni sollevate dal suo gruppo sembrano ricevere ora una diversa attenzione da parte del relatore.

Giuseppe COSSIGA (FI), relatore, ribadisce di ritenere che se il gruppo dei democratici di sinistra avesse compiuto una scelta diversa la Commissione sarebbe stata in grado di sviluppare una discussione più proficua.

Dichiara di condividere il principio che ispira l'articolo aggiuntivo Baldi 5.01, volto ad istituire una commissione permanente per la tutela delle pari opportunità. Per quanto riguarda l'ipotesi di previsione di quote, osserva che nell'attuale situazione esse rischierebbero di dar vita ad una rappresentanza femminile numericamente forzata, decisamente superiore a quella effettiva. Certamente, l'inserimento delle quote avrebbe un altro significato, quello di fornire alla rappresentanza militare il contributo delle donne rispetto alle problematiche generali. L'articolo aggiuntivo Baldi 5.01 mira invece alla creazione di un organismo che si occupi delle problematiche specifiche delle donne all'interno delle Forze armate. Nel ribadire di essere favorevole a tale obiettivo, precisa tuttavia che esso non ha nulla a che vedere con la rappresentanza militare.

Luigi RAMPONI, presidente, fa presente di ritenere opportuna una presenza femminile in tutti i livelli della rappresentanza militare.

Considerata l'imminenza di votazioni in Assemblea, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 12.10.

Mercoledì, 9 luglio 2003

La Commissione prosegue l'esame, rinviato, da ultimo, nella seduta di ieri.

Giuseppe COSSIGA (FI), relatore, proseguendo l'illustrazione delle principali problematiche discusse nel Comitato ristretto ed affrontate negli emendamenti, osserva che rispetto all'articolo 6, istitutivo di un consiglio della rappresentanza del Corpo militare della Croce Rossa, non sono sorte questioni particolari.

L'articolo 7 descrive i principi attraverso i quali il COCER partecipa all'attività di contrattazione. Rileva che su tale questione non vi sono emendamenti di particolare rilievo, ribadendo le considerazioni svolte nella seduta di ieri in merito all'opportunità di coordinare il testo con altri provvedimenti all'esame del Parlamento, in particolare quello recante l'istituzione di un autonomo comparto per le Forze armate e le Forze di polizia.

L'articolo 8 riguarda l'attività consultiva e propositiva del COCER. Alcuni emendamenti sono volti ad assicurare che il COCER operi attraverso le articolazioni direttamente coinvolte nella tematica da affrontare. Tale esigenza nasce dalle preoccupazioni circa il rischio che il testo prefiguri una prevalenza del consiglio interforze o delle articolazioni non direttamente coinvolte. Ribadisce che in realtà il testo in esame assicura che delle varie tematiche si occupino le articolazioni più adeguate ad affrontarle. Si dichiara tuttavia disponibile a dissipare ogni equivoco attraverso una diversa formulazione lessicale che garantisca tale aspetto.

Un altro problema di cui si è discusso in Comitato ristretto è il coinvolgimento a pieno titolo del COCER nella valutazione degli effetti che un provvedimento può avere sul personale militare. Si tratta del problema della natura e degli effetti del parere del COCER. Da un lato, bisogna assicurare che il COCER sia percepito come parte dell'amministrazione e quindi partecipi all'emanazione del provvedimento, essendo consultato in maniera preventiva ed obbligatoria. Inoltre, occorre dare visibilità a quest'attività consultiva e poi mettere il COCER nelle condizioni di esprimere il proprio parere.
Un'altra tematica collegata alla precedente riguarda la possibilità da parte dei delegati di raccogliere informazioni anche attraverso enti esterni all'amministrazione. Ritiene che nel momento in cui si rafforza il ruolo del COCER come interno all'amministrazione non si possa e non si debba avere timore di estendere la possibilità per tale organo di raccogliere informazioni al fine di svolgere meglio la sua attività. Tanto più si otterrà questo risultato quanto più si sottolineerà il ruolo del COCER come componente del processo di valutazione e quindi decisionale dell'amministrazione rispetto a tutte le tematiche riguardanti il personale.

Un'altra serie di emendamenti concerne l'autonomia del consiglio di rappresentanza nel procedere a quelle attività conoscitive. Per le considerazioni già svolte, non ritiene che tali attività debbano essere sottoposte al previo parere favorevole degli stati maggiori.

L'articolo 9 ricalca il precedente articolo, ma in relazione alle attività dei consigli di livello intermedio o di base. Ribadisce le considerazioni svolte in riferimento all'articolo 8, ma con una forte distinzione: mentre per l'organo centrale si deve garantire il massimo impegno informativo anche per i delegati, che si dedicano a questa attività a tempo pieno, lo stesso discorso non vale per gli altri consigli, perché le tematiche sono di natura diversa e quindi bisogna garantire un'autonomia di informazione adeguata al livello dei temi che tali consigli sono chiamati ad affrontare.
L'articolo 10 si occupa del rapporto con il Parlamento e con il Governo. Per quanto riguarda il rapporto con il Governo, il testo deve preoccuparsi di identificare quali sono le autorità politiche e gerarchiche di riferimento. Ribadisce invece che non può essere inserita nel testo la previsione di un obbligo di rapporto informativo con il Parlamento, che è libero e sovrano di decidere, secondo le procedure regolamentari, le modalità di acquisizione delle informazioni. Non può quindi essere previsto un obbligo di rapporto di alcun tipo tra la rappresentanza, in quanto organo dell'amministrazione, ed il Parlamento.

Non sussistono problemi particolari per quanto riguarda l'articolo 11, a parte alcune disquisizioni sul lessico utilizzato.

Per quanto riguarda l'articolo 12, riferito alla composizione dei consigli di rappresentanza, gran parte degli emendamenti tende ad equiparare la capacità di azione delle singole articolazioni e dei singoli consigli per evitare che categorie numericamente più importanti possano influenzarne le decisioni. Precisa che l'intento del relatore è di assicurare pari dignità di rappresentanza a tutte le Forze armate e a tutti i corpi armati nei consigli in cui devono essere presenti insieme, al fine di evitare che si possa pensare che una forza armata o una categoria prevalga solo perché numericamente più consistente.

L'articolo 13 concerne le modalità di elezione. Il primo aspetto riguarda il tentativo di venire incontro all'esigenza dei comandanti di unità di esprimere il proprio parere nell'ambito del procedimento elettivo. Tuttavia da parte di alcuni si è ravvisato nella norma un tentativo di indebita pressione da parte delle gerarchie. Si dichiara quindi favorevole a sopprimere tale disposizione, non ritenendo necessario inserire una norma che possa prefigurare una forma di pressione da parte dei comandanti.
Un altro problema a questo riguardo concerne la durata del mandato. La norma del testo deriva dal tentativo di soddisfare due esigenze contrapposte: da un lato, garantire ai rappresentanti dei consigli di vertice la capacità di agire tra due contratti successivi e, dall'altro, quella di non compromettere la loro evoluzione di carriera. A suo avviso, è più importante garantire l'efficacia del ruolo del COCER e quindi dichiara di condividere gli emendamenti che prevedono una durata quadriennale del mandato, mentre potranno essere individuati altri strumenti per garantire che gli eletti non vengano penalizzati nella loro carriera.

Un'altra questione di cui si è discusso è la rappresentatività delle singole candidature, cioè l'opportunità di inserire regole per la loro presentazione, come la necessità di un certo numero di sottoscrizioni. Ferma restando la necessità di prevedere un controllo delle candidature, ritiene che tale problematica sia estremamente specifica, per cui non è opportuno che venga trattata all'interno del testo, potendo essere invece affrontata in sede di regolamento attuativo.

L'articolo 14 enumera le cause di ineleggibilità o di decadenza del mandato. Rimane dell'avviso che, per garantire la massima efficacia del COCER in quanto organo interno dell'amministrazione e per garantire altresì la capacità di azione ai delegati che operano a tempo pieno, sia opportuno liberare il singolo delegato dal rischio di essere identificato con una parte politica. Dichiara quindi la sua contrarietà a quegli emendamenti che mirano ad attenuare questo limite.
Per quanto riguarda l'articolo 15, sulla propaganda elettorale, ritiene che le norme del testo permettano ai candidati di farsi adeguatamente conoscere.

L'articolo 16 riguarda facoltà e limiti del mandato. Sussiste il rischio che il rappresentante non si ritenga sufficientemente libero ovvero ritenga di poter essere soggetto a pressioni. Nel sottolineare che si tratterebbe di pressioni indebite, osserva che a suo avviso è difficile inserire in un testo di legge disposizioni che assicurino contro il rischio che qualcuno si comporti in modo contrario al suo status o ponga in essere una forma di mobbing. Sottolinea che le indebite pressioni dei comandanti sono già sanzionate dal regolamento di disciplina.

Per quanto riguarda la libertà dei singoli rappresentanti di esprimere la propria opinione o di presentare al proprio elettorato ciò che si è discusso all'interno dell'organo, ritiene che non debba esistere alcun timore nell'assicurare tale libertà di espressione, purché sia utilizzata in modo proprio e non per altri fini.

Per quanto concerne il numero di giorni a disposizione dei rappresentanti nei consigli non di vertice, si dichiara aperto all'individuazione di altre soluzioni.

Per quanto riguarda l'articolo 17, che si occupa della tutela dei delegati, si richiama a quanto detto in riferimento all'articolo 16, precisando che la necessità di garantire la massima serenità ai delegati nello svolgimento del loro compito non può condurre ad un'impropria equiparazione del loro ruolo con quello dei parlamentari o dei consiglieri comunali o regionali.

Ribadisce quindi l'opportunità di introdurre uno strumento per valutare correttamente le attività svolte dal delegato ai fini della sua progressione di carriera.

L'articolo 18, che identifica gli organi dei consigli della rappresentanza, è uno dei più innovativi: mentre viene garantita la presidenza del più elevato in grado, si crea la figura del segretario eletto e si prevede un consiglio di presidenza, che dovrebbe consentire all'organo di operare in maniera più agevole. Si è discusso sull'opportunità di mantenere la figura del presidente non eletto ma di natura gerarchica. Da questo punto di vista, ricorda che la rappresentanza è un organo fondamentale all'interno dell'amministrazione militare, la quale ha nel principio gerarchico uno dei suoi punti di forza. Ritiene quindi che non sia opportuno e sia anzi pericoloso rinunziare a tale figura. Nel contempo è stata introdotta una figura operativa su base elettiva che consente al consiglio di operare con la massima efficacia. Sottolinea che si tratta di una forte differenza rispetto alla situazione attuale e che tale innovazione dovrebbe essere particolarmente apprezzata.

Nel momento in cui si garantisce la libertà di espressione dei delegati, ritiene che non possano sorgere difficoltà nel riconoscere che la posizione ufficiale del consiglio deve essere espressa dagli organi che lo dirigono.

Ricorda quindi che l'articolo 21 prevede l'emanazione di un regolamento attuativo di cui sottolinea l'estrema importanza per assicurare l'efficacia del provvedimento.

Invita infine al ritiro di tutte le proposte emendative presentate, al fine di consentire un ulteriore passaggio in Comitato ristretto. Ribadisce che procedere alla votazione degli emendamenti rischierebbe di produrre un testo non omogeneo, costringendo il relatore a presentare in corso d'opera una serie di ulteriori emendamenti tendenti alla omogeneizzazione del testo, senza peraltro alcuna garanzia di ottenere un risultato soddisfacente.

Filippo ASCIERTO (AN), nell'esprimere apprezzamento per il lavoro svolto dal relatore e condividendo la finalità della proposta da lui avanzata, ritira gli emendamenti da lui presentati.

Marco MINNITI (DS-U) dichiara di apprezzare la scelta compiuta dal relatore di illustrare i principali nodi problematici e considera opportuna la sua proposta di tornare in Comitato ristretto, in quanto tra l'altro ciò consentirebbe di acquisire il parere del COCER. Nell'esprimere apprezzamento per la disponibilità mostrata dal relatore a valutare con attenzione le questioni poste dal suo gruppo, si riserva di valutare nel merito il testo che scaturirà dai lavori del Comitato ristretto, ai quali il suo gruppo parteciperà con spirito costruttivo.

Giuseppe COSSIGA (FI), relatore, giudica anch'egli necessario e utile acquisire, anche in tempi brevi, il parere del COCER.

Elettra DEIANA (RC) condivide la proposta del relatore, pur ribadendo la contrarietà del suo gruppo all'impianto del testo in esame, e ritira i suoi emendamenti.

Santino Adamo LODDO (MARGH-U) condivide anch'egli la proposta del relatore e ritira gli emendamenti del suo gruppo.

Luigi RAMPONI, presidente, ricorda che la Commissione ha atteso per otto mesi l'espressione del parere da parte del COCER.

Rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 15.55.