Abbattuto il muro dell’incomunicabilità dei giudici
appartenenti a giurisdizioni differenti
(Corte costituzionale 12
marzo 2007, n. 77)
NOTE
Il principio dell’incomunicabilità dei giudici
appartenenti a giurisdizioni diverse lede il diritto alla tutela giurisdizionale
incidendo sulla sua effettività.
L’esistenza di una pluralità di giudici è
riconosciuta affinché venga assicurata, sulla base di distinte competenza, una
più adeguata risposta alla domanda di giustizia, e non già affinché sia
compromessa la possibilità stessa che a tale domanda venga data risposta.
Sono questi canoni ermeneutici in base ai quali la Corte costituzionale con la sentenza n. 77 del 2007, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 30, L. n. 1034 del 1971 (c.d. legge TAR) nella parte in cui non prevede che gli effetti, sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta a giudice privo di giurisdizione si conservino, a seguito di declinatoria di giurisdizione, nel processo proseguito davanti al giudice munito di giurisdizione.
SENTENZA
Corte costituzionale 12 marzo 2007, n. 77
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE
- Ugo DE SIERVO
- Romano VACCARELLA
- Paolo MADDALENA
- Alfio FINOCCHIARO
- Alfonso QUARANTA
- Franco GALLO
- Luigi MAZZELLA
- Gaetano SILVESTRI
- Sabino CASSESE
- Maria Rita SAULLE
- Giuseppe TESAURO
- Paolo Maria NAPOLITANO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art.
30 legge del 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi
regionali), promosso con ordinanza del 21 novembre 2005 dal Tribunale
amministrativo regionale della Liguria sul ricorso promosso da Totò Pizzeria
s.r.l. ed altro contro Comune di Genova ed altri iscritta al n. 148 del
registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 21, prima serie speciale, dell’anno 2006.
Visto l’atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 gennaio 2007
il Giudice relatore Romano Vaccarella.
Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza depositata il 21 novembre 2005 il
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria ha sollevato, in riferimento
agli artt. 24, 111 e 113 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell’art. 30 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione
dei tribunali amministrativi regionali), nella parte in cui non consente al
giudice amministrativo, che declini la giurisdizione, di disporre la
continuazione del processo con salvezza degli effetti sostanziali e processuali
della domanda.
1.1.– Il dubbio è stato prospettato nel corso di un
giudizio intentato da una società al fine di ottenere l’accertamento della
responsabilità e la conseguente condanna del Comune di Genova e dell’Azienda
Multiservizi e d’Igiene Urbana s.p.a. (AMIU), al ripristino dello stato dei
luoghi e al risarcimento dei danni causati dalla collocazione di una serie di
«cassonetti a cascata», destinati alla raccolta e allo smaltimento dei rifiuti
solidi urbani, nelle immediate vicinanze dei locali, da essa occupati, adibiti
ad attività di ristorazione.
La società attrice lamentava che, ottenuto dal
comune un permesso di occupazione permanente del suolo pubblico antistante
l’esercizio commerciale, se l’era visto, in parte, rioccupare dall’ente che,
«senza comunicare l’avvio del procedimento», aveva iniziato lavori edili
interessanti lo spazio oggetto di concessione ed aveva collocato, a pochi metri
di distanza dall’entrata del locale, una sorta di impianto per la raccolta dei
rifiuti solidi urbani.
La società, dopo avere infruttuosamente inoltrato
segnalazioni e diffide all’amministrazione, aveva agito sia in via possessoria
sia ex art. 700 del codice di procedura civile innanzi al tribunale civile al
fine di ottenere il ristoro dei danni, la reintegrazione nel godimento dei beni
e l’adozione di misure atte a scongiurare la lesione del diritto alla salute.
Il giudice ordinario adito aveva, però, dichiarato
il proprio difetto di giurisdizione a decidere la controversia, per essere la
stessa devoluta, in quanto involgente la materia urbanistica ed edilizia, alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 34, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come modificato dall’art. 7, legge 21
luglio 2000 n. 205.
Proposto ricorso innanzi al TAR, questo rilevava che
l’intervento della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del
2004 – dichiarativa della parziale illegittimità degli artt. 33,
commi 1 e 2, e 34, comma 1, del d.lgs. 31 marzo n. 80 del 1998 –, aveva fatto
venir meno la giurisdizione del giudice amministrativo, come eccepito dai
convenuti.
1.2.– Il giudice a quo osserva, in ordine alla
rilevanza della questione, che l’art. 30 legge 6 dicembre 1971, n. 1034, impone
al giudice amministrativo la mera declaratoria di difetto di giurisdizione, da
adottare anche d’ufficio, precludendogli l’adozione di ogni altra pronuncia
volta ad assicurare la possibilità di riassumere il processo davanti al giudice
fornito di giurisdizione, con conseguente salvezza degli «effetti sostanziali e
processuali» della domanda, laddove la translatio iudicii consentirebbe di non
vanificare l’attività processuale svolta e impedirebbe alla parte di subire gli
effetti della decadenza «nel frattempo maturata», segnatamente di quella dalle
azioni possessorie, da promuoversi nel termine annuale.
1.3.– In ordine alla non manifesta infondatezza del
dubbio, l’inutile «palleggio di giudizi» tra giudici appartenenti a
giurisdizioni diverse, ma non separate, con gli inevitabili effetti distorsivi
costituiti dal dispendio di energie processuali e di risorse economiche e dalla
incolpevole perdita del diritto alle azioni possessorie, sarebbe, a giudizio
del rimettente, in contrasto col principio costituzionale della ragionevole durata
del processo e del diritto all’attuazione della legge, e cioè con gli artt. 24,
111 e 113 Cost.
Precisa anche il rimettente che, per scongiurare
siffatte evenienze, non solo non sarebbe percorribile la via
dell’interpretazione estensiva dell’art. 5 cod. proc. civ., perché il diritto
vivente nega la praticabilità della perpetuatio iurisdictionis allorché la
norma attributiva della giurisdizione venga dichiarata costituzionalmente
illegittima, ma neppure sarebbe evocabile l’istituto dell’errore scusabile,
comunque inidoneo a surrogare il meccanismo processuale della translatio
iudicii, essendo il relativo riconoscimento pur sempre rimesso ad una
valutazione del giudice.
2.– Nel giudizio è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello
Stato, che ha chiesto alla Corte di dichiarare inammissibile o manifestamente
infondata la proposta questione, per carente descrizione della fattispecie
oggetto del giudizio a quo.
Secondo la difesa erariale, infatti, la circostanza
che nulla il rimettente espliciti in ordine al concreto svolgimento del
processo e, in particolare, in ordine alle eventuali acquisizioni probatorie
(assunte nel primo giudizio civile o in quello successivo, davanti al giudice
amministrativo) da assicurare nell’instaurando processo innanzi al giudice
ordinario, nonché in ordine alla data in cui si sarebbe verificata la lamentata
lesione del possesso, all’epoca della proposizione della prima domanda e del
successivo ricorso innanzi al TAR, si tradurrebbe in una inemendabile mancanza
di elementi la cui conoscenza sarebbe invece assolutamente indispensabile ai
fini della valutazione della rilevanza della prospettata questione rispetto al
giudizio in corso.
Considerato in diritto
1.– Il Tribunale amministrativo regionale della
Liguria dubita, in riferimento agli artt. 24, 111 e 113 della Costituzione,
della legittimità costituzionale dell’art. 30 della legge 6 dicembre 1971, n.
1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali), nella parte in cui
non consente al giudice amministrativo che declini la giurisdizione di disporre
la continuazione del processo con salvezza degli effetti sostanziali e
processuali della domanda.
2.– La questione è fondata nei sensi di seguito
precisati.
3.– Il Tribunale rimettente pone, in termini di
legittimità costituzionale, il problema – in ordine al quale la dottrina ha da
tempo e ripetutamente preso posizione – dell’estensione al difetto di
giurisdizione del principio della conservazione degli effetti della domanda
che, con il codice di procedura civile del 1942, è stato introdotto
limitatamente al caso del difetto di competenza; estensione che, nei più
organici progetti di riforma del processo civile, era prevista in puntuali
disposizioni dei relativi disegni di legge delega.
3.1.– Sollevando la questione in esame, il giudice
rimettente si fa interprete del diffuso disagio, per i gravi (e, non di rado,
irreparabili) inconvenienti provocati da una disciplina che, in sostanza, parte
dal presupposto che l’atto introduttivo del giudizio rivolto ad un giudice
privo di giurisdizione sia affetto da un vizio che lo rende radicalmente
inidoneo a produrre gli effetti, sia sostanziali che processuali, che la legge
collega ad un atto introduttivo che violi le regole sul riparto di competenza.
Tale disagio è accresciuto, in primo luogo, dalla
circostanza che una così rigorosa disciplina concerne un vizio dell’atto
introduttivo che scaturisce da una estremamente articolata e complessa
regolamentazione del riparto di giurisdizione: sicché non solo è tutt’altro che
agevole il compito della parte attrice, ma altrettanto disagevole è quello del
giudice il cui eventuale errore, tuttavia, ricade interamente sulla parte (si
pensi al caso del giudice che erroneamente declini la propria giurisdizione con
nuova proposizione della domanda al giudice indicato come munito di
giurisdizione, il quale, a sua volta, la declini: la domanda riproposta al
primo giudice non potrebbe “ancorarsi” alla prima e far risalire ad essa gli
effetti sostanziali e processuali).
Questa Corte è consapevole che il fenomeno appena
illustrato ha assunto proporzioni ancor più vistose a seguito di una propria
recente pronuncia dichiarativa dell’illegittimità costituzionale di talune
norme che, secondo il criterio dei «blocchi di materie», ripartivano la
giurisdizione tra autorità giudiziaria ordinaria e giudice amministrativo:
l’inapplicabilità, secondo la giurisprudenza assolutamente dominante,
all’ipotesi di sopravvenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale del
principio della perpetuatio iurisdictionis codificato nell’art. 5 cod. proc.
civ. ha certamente acuito la diffusa sensazione della sostanziale ingiustizia
della disciplina vigente in quanto, nonostante la domanda fosse stata rivolta
al giudice munito di giurisdizione secondo la legge vigente al momento della
sua proposizione, la sopravvenuta carenza di giurisdizione ne impediva o
pregiudicava la tutela giurisdizionale.
Peraltro, l’orientamento del Consiglio di Stato, di
gran lunga prevalente, fondato sul potere di rilevare d’ufficio il difetto di
giurisdizione anche quando, essendosi su di essa esplicitamente pronunciato il
TAR, contro tale capo della pronuncia non sia stata proposta impugnazione, fa
sì (ed ha fatto sì in numerosi casi interessati dalla citata sentenza di questa
Corte) che il giudizio debba essere proposto ex novo davanti al giudice
ordinario perfino dopo che sulla sussistenza della giurisdizione del giudice
amministrativo si sia formato il giudicato.
3.2.– La dottrina, a sua volta, è pressoché unanime
nel sollecitare una riforma legislativa che preveda meccanismi idonei – come
accade per l’ipotesi di difetto di competenza – ad assicurare, con la
trasmigrazione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione, la
conservazione degli effetti che la legge collega alla proposizione della
domanda giudiziale.
Una parte della dottrina, poi, ha sostenuto che alle
pronunzie emesse dalla Corte di cassazione in tema di giurisdizione potrebbe
conseguire – in base al combinato disposto degli artt. 50, 367 e 382 cod. proc.
civ. – la translatio iudicii con conservazione degli effetti della domanda
giungendo, recentemente, a desumere da tale conclusione che – non potendosi
imporre alle parti, affinché operi il meccanismo della translatio iudicii, di
adire necessariamente la Suprema Corte a sezioni unite – analogo risultato
sarebbe conseguibile, de iure condito, nel caso di declinatoria di
giurisdizione da parte di un giudice di merito.
3.3.– Recentemente, nel tentativo di risolvere con
strumenti ermeneutici l’annoso e grave problema, la Corte di cassazione
(Sezioni unite 22 febbraio 2007, n. 4109) ha affermato - nel rinviare al
Consiglio di Stato, per violazione del giudicato interno,una controversia
definita dal medesimo Consiglio con una pronuncia declinatoria della
giurisdizione - che tale rinvio costituiva modifica del proprio «precedente,
risalente orientamento, secondo cui la decisione del giudice ordinario o del
giudice speciale, con la quale viene dichiarato il difetto di giurisdizione, non
consente che il processo possa continuare dinanzi al giudice fornito di
giurisdizione».
Ricordato che tale tralaticio orientamento si
fondava sulla circostanza che l’art. 50 cod. proc. civ. prevede la riassunzione
del processo solo nel caso di difetto di competenza, e non anche di
giurisdizione, e che l’art. 367 prevede la riassunzione, a seguito di
regolamento di giurisdizione, solo davanti al giudice ordinario, e fatto
proprio il «principio fondamentale dei nostri Autori classici secondo cui il
processo deve tendere ad una sentenza di merito», le Sezioni unite «ritengono
che, in base ad una lettura costituzionalmente orientata della disciplina della
materia, che tenga conto delle argomentazioni emergenti dalle intervenute
modifiche legislative e delle prospettazioni in parte nuove svolte di recente
dalla dottrina sul tema, sussistono le condizioni per potere affermare che è
stato dato ingresso nell’ordinamento processuale al principio della translatio
iudicii dal giudice ordinario al giudice speciale, e viceversa, in caso di
pronuncia sulla giurisdizione».
«Premessa indispensabile è la considerazione di
carattere generale» che, se è assente per la giurisdizione la disciplina
prevista per la competenza, «neppure sussiste la previsione di un espresso
divieto della translatio iudicii nei rapporti tra giudice ordinario e giudice
speciale». Rilevato, poi, che la cassazione senza rinvio è possibile, a norma
dell’art. 382, comma terzo, cod. proc. civ., in caso di difetto assoluto di
giurisdizione, dovendosi in ogni altro caso cassare con rinvio al giudice
munito di giurisdizione, la Corte di cassazione osserva, da un lato, che la
norma che esclude l’incidenza sul merito della pronuncia sulla giurisdizione
(art. 386) è indice della “proseguibilità” del giudizio e, dall’altro lato, che
l’estensione legislativa del regolamento di giurisdizione al processo
amministrativo e a quello tributario impone di interpretare estensivamente
l’art. 367, comma secondo, cod. proc. civ., ammettendo la riassunzione anche
davanti al giudice speciale.
Ne consegue che, a seguito sia di ricorso ordinario
ex art. 360, n. 1, cod. proc. civ., sia di regolamento di giurisdizione,
sarebbe sempre ammessa la riassunzione del processo davanti al giudice
(ordinario o speciale) munito di giurisdizione e tale riassunzione sarebbe
possibile – aggiunge la Corte «per ragioni di completezza sistematica» – «anche
nel caso di sentenza del giudice di merito, che abbia declinato la
giurisdizione».
Respinta la tesi secondo la quale tale risultato
richiederebbe l’intervento della Corte costituzionale (sollecitato, ricorda la
Corte di cassazione, dall’ordinanza di rimessione qui in esame), le Sezioni
unite osservano che il giudice indicato, come munito di giurisdizione, dalla
pronuncia declinatoria può, «a sua volta, dichiarare il proprio difetto di
giurisdizione» ma che in tal caso, «nel rispetto del principio che ogni giudice
è giudice della propria giurisdizione», il ricorso per cassazione ai sensi
dell’art. 362, secondo comma, cod. proc. civ. risolve, con il conflitto
negativo, la «situazione di stallo»; anche se – conclude la Corte – «il
problema giuridico che esula dalla presente controversia merita di essere
ulteriormente approfondito».
4.– La circostanza che la Corte di cassazione abbia
diffusamente trattato la questione – più volte ricordandola – oggetto del
presente giudizio di legittimità costituzionale impone a questa Corte, per
l’autorevolezza delle Sezioni unite, di dedicare attenta considerazione alle
argomentazioni che si sono appena riferite benché le Sezioni unite – decidendo
su un error in procedendo, sia pure avente ad oggetto la giurisdizione –
abbiano affrontato la questione risolvendo un caso di conferma della
giurisdizione del giudice a quo e si siano occupate della declinatoria di
giurisdizione da parte del giudice di merito solo «per ragioni di completezza
sistematica».
Malgrado ciò, questa Corte non può non considerare
attentamente quanto sostengono le Sezioni unite nel pervenire alla conclusione
che, essendo la questione oggetto del presente giudizio risolvibile de iure
condito, «non è necessario sollecitare sul punto l’intervento del Giudice delle
leggi». È evidente, infatti, che, ove fossero condivisibili gli argomenti che
hanno indotto le Sezioni unite ad esprimere tale opinione, questa Corte
dovrebbe dichiarare inammissibile la questione in esame per non avere il
giudice a quo nemmeno tentato di dare una lettura costituzionalmente orientata
della norma censurata.
4.1.– Pur nella consapevolezza dell’intento
ispiratore della sentenza n. 4109 del 2007, si deve anzitutto escludere che –
come le Sezioni unite affermano a «premessa indispensabile» del loro
argomentare – manchi nell’ordinamento «un espresso divieto della translatio
iudicii nei rapporti tra giudice ordinario e giudice speciale».
È sufficiente rilevare, in proposito, che l’espressa
previsione della translatio con esplicito ed esclusivo riferimento alla
«competenza» – ciò che costituiva una novità del codice del 1942, auspicata (ma
limitatamente alla incompetenza) fin dal cosiddetto progetto Chiovenda, non a
caso resa possibile da una articolata disciplina (artt. 42-50) totalmente
assente per la «giurisdizione» – non altro può significare se non divieto di
applicare alla giurisdizione quanto previsto, esplicitamente ed esclusivamente,
per la competenza; il che avrebbe reso superfluo, nell’asciutta essenzialità
delle norme codicistiche, l’«espresso divieto» di applicare alla giurisdizione
le molte norme esplicitamente dedicate (sia nelle rubriche che nel testo) alla
sola competenza.
In secondo luogo, riguardo all’argomento che le
Sezioni unite desumono dal ricorso per cassazione ex art. 362, comma secondo,
cod. proc. civ., occorre considerare che – a differenza di quanto l’art. 362,
comma primo, prevede (richiamando il termine di cui all’art. 325, comma
secondo) per l’impugnazione di sentenze di giudici speciali «per motivi
attinenti alla giurisdizione» – la «denuncia» di conflitti negativi di
giurisdizione è possibile «in ogni tempo»: ed ai fini qui rilevanti è
sufficiente osservare che la funzione di «rendere praticabile la translatio»,
con la conservazione degli effetti della domanda proposta al giudice (che
risulta essere) privo di giurisdizione, non può ritenersi affidata ad un
ricorso proponibile «in ogni tempo» (e, quindi, anche anni dopo il manifestarsi
del conflitto).
4.2.– Ciò detto dei due argomenti in base ai quali
le Sezioni unite ritengono risolvibile de iure condito la questione pendente
dinanzi a questa Corte – questione della quale non può, conseguentemente,
dichiararsi l’inammissibilità per non aver il giudice rimettente valutato la
praticabilità di una interpretazione costituzionalmente corretta – va rilevato
che il giudice a quo sollecita l’intervento di questa Corte non già lamentando
l’assenza di un meccanismo processuale che consenta la trasmigrazione del
processo ad altro giudice fornito di giurisdizione, bensì l’impossibilità che,
a seguito della declinatoria della giurisdizione, siano conservati gli effetti
prodotti dalla domanda proposta davanti ad un giudice privo di giurisdizione.
Tale modo di impostare la questione è corretto,
essendo evidente che l’esistenza nel codice di procedura civile di una norma
che disciplina in generale l’istituto della riassunzione della causa (art. 125
disp. att.) non risolve affatto il problema sollevato dal giudice a quo: la
possibilità – esplicitamente prevista dalla legge ovvero desumibile attraverso
una sistematica «ricucitura» delle norme – di riassumere il processo non
implica di per sé che la domanda proposta in riassunzione conservi gli effetti
prodotti da quella originaria.
La trasmigrabilità del processo è strumento
necessario, ma non sufficiente perché il giudice ad quem possa giudicare della
domanda dinanzi a lui riassunta come se essa fosse stata proposta davanti a lui
nel momento in cui lo fu al giudice privo di giurisdizione.
5.– Il principio della incomunicabilità dei giudici
appartenenti ad ordini diversi – comprensibile in altri momenti storici quale
retaggio della concezione cosiddetta patrimoniale del potere giurisdizionale e
quale frutto della progressiva vanificazione dell’aspirazione del
neo-costituito Stato unitario (legge sull’abolizione del contenzioso
amministrativo) all’unità della giurisdizione, determinata dall’emergere di
organi che si conquistavano competenze giurisdizionali – è certamente
incompatibile, nel momento attuale, con fondamentali valori costituzionali.
Se è vero, infatti, che la Carta costituzionale ha
recepito, quanto alla pluralità dei giudici, la situazione all’epoca esistente,
è anche vero che la medesima Carta ha, fin dalle origini, assegnato con l’art.
24 (ribadendolo con l’art. 111) all’intero sistema giurisdizionale la funzione
di assicurare la tutela, attraverso il giudizio, dei diritti soggettivi e degli
interessi legittimi.
Questa essendo la essenziale ragion d’essere dei
giudici, ordinari e speciali, la loro pluralità non può risolversi in una
minore effettività, o addirittura in una vanificazione della tutela
giurisdizionale: ciò che indubbiamente avviene quando la disciplina dei loro rapporti
– per giunta innervantesi su un riparto delle loro competenze complesso ed
articolato – è tale per cui l’erronea individuazione del giudice munito di
giurisdizione (o l’errore del giudice in tema di giurisdizione) può risolversi
in un pregiudizio irreparabile della possibilità stessa di un esame nel merito
della domanda di tutela giurisdizionale.
Una disciplina siffatta, in quanto potenzialmente
lesiva del diritto alla tutela giurisdizionale e comunque tale da incidere
sulla sua effettività, è incompatibile con un principio fondamentale
dell’ordinamento, il quale riconosce bensì la esistenza di una pluralità di
giudici, ma la riconosce affinché venga assicurata, sulla base di distinte
competenze, una più adeguata risposta alla domanda di giustizia, e non già
affinché sia compromessa la possibilità stessa che a tale domanda venga data
risposta.
Al principio per cui le disposizioni processuali non
sono fine a se stesse, ma funzionali alla miglior qualità della decisione di
merito, si ispira pressoché costantemente – nel regolare questioni di rito – il
vigente codice di procedura civile, ed in particolare vi si ispira la
disciplina che all’individuazione del giudice competente – volta ad assicurare,
da un lato, il rispetto della garanzia costituzionale del giudice naturale e,
dall’altro lato, l’idoneità (nella valutazione del legislatore) a rendere la
migliore decisione di merito – non sacrifica il diritto delle parti ad ottenere
una risposta, affermativa o negativa, in ordine al “bene della vita” oggetto della
loro contesa.
Al medesimo principio gli artt. 24 e 111 Cost.
impongono che si ispiri la disciplina dei rapporti tra giudici appartenenti ad
ordini diversi allorché una causa, instaurata presso un giudice, debba essere
decisa, a seguito di declinatoria della giurisdizione, da altro giudice.
6.– Il rispetto dei confini del proprio ruolo
nell’ordinamento impone a questa Corte di limitarsi a dichiarare
l’illegittimità costituzionale della norma censurata nella parte in cui non
prevede la conservazione degli effetti della domanda nel processo proseguito, a
seguito di declinatoria di giurisdizione, davanti al giudice munito di
giurisdizione, ispirandosi essa, viceversa, al principio per cui la
declinatoria della giurisdizione comporta l’esigenza di instaurare ex novo il
giudizio senza che gli effetti sostanziali e processuali prodotti dalla domanda
originariamente proposta si conservino nel nuovo giudizio; principio questo
che, non formulato espressamente in una o più disposizioni di legge ma
presupposto dall’intero sistema dei rapporti tra giudice ordinario e giudici
speciali e tra i giudici speciali, deve essere espunto, come tale,
dall’ordinamento.
7.– La disciplina legislativa che, con l’urgenza
richiesta dall’esigenza di colmare una lacuna dell’ordinamento processuale,
verrà emanata, sarà vincolata solo nel senso che essa dovrà dare attuazione al
principio della conservazione degli effetti, sostanziali e processuali,
prodotti dalla domanda proposta a giudice privo di giurisdizione nel giudizio
ritualmente riattivato – a seguito di declinatoria di giurisdizione – davanti
al giudice che ne è munito.
Ciò posto, è evidente che – contrariamente a quanto
sembra sostenere l’ordinanza di rimessione – la conservazione degli effetti
prodotti dalla domanda originaria discende non già da una dichiarazione del
giudice che declina la propria giurisdizione, ma direttamente dall’ordinamento,
interpretato alla luce della Costituzione; ed anzi deve escludersi che la
decisione sulla giurisdizione, da qualsiasi giudice emessa, possa interferire
con il merito (al quale appartengono anche gli effetti della domanda) demandato
al giudice munito di giurisdizione.
La conferma di ciò è nella circostanza che perfino
il supremo organo regolatore della giurisdizione, la Corte di cassazione, con
la sua pronuncia può soltanto, a norma dell’art. 111, comma ottavo, Cost.,
vincolare il Consiglio di Stato e la Corte dei conti a ritenersi legittimati a
decidere la controversia, ma certamente non può vincolarli sotto alcun profilo
quanto al contenuto (di merito o di rito) di tale decisione; e ad analogo
principio, conforme a Costituzione, si ispira l’art. 386 cod. proc. civ.
(applicabile anche ai ricorsi proposti a norma dell’art. 362, comma primo, cod.
proc. civ.) disponendo che «la decisione sulla giurisdizione è determinata
dall’oggetto della domanda e, quando prosegue il giudizio, non pregiudica le
questioni sulla pertinenza del diritto e sulla proponibilità della domanda».
8.– Nel rispetto di tali limiti costituzionali, il
legislatore ordinario – ferma l’esigenza di disporre che ogni giudice, nel
declinare la propria giurisdizione, deve indicare quello che, a suo avviso, ne
è munito – è libero di disciplinare nel modo ritenuto più opportuno il
meccanismo della riassunzione (forma dell’atto, termine di decadenza, modalità
di notifica e/o di deposito, eventuale integrazione del contributo unificato,
ecc.) sulla base di una scelta di fondo a lui soltanto demandata: stabilire,
cioè, se mantenere in vita il principio per cui ogni giudice è giudice della propria
giurisdizione ovvero adottare l’opposto principio seguito dal codice di
procedura civile (art. 44) per la competenza.
9.– È superfluo sottolineare che, laddove possibile
utilizzando gli strumenti ermeneutici (come, nel caso oggetto del giudizio a quo,
dopo la declinatoria di giurisdizione), i giudici ben potranno dare attuazione
al principio della conservazione degli effetti della domanda nel processo
riassunto.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 30
della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi
regionali), nella parte in cui non prevede che gli effetti, sostanziali e
processuali, prodotti dalla domanda proposta a giudice privo di giurisdizione
si conservino, a seguito di declinatoria di giurisdizione, nel processo
proseguito davanti al giudice munito di giurisdizione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 marzo 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Romano VACCARELLA, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 marzo 2007.